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法商研究杂志在线阅读
建设项目环境影响评价公众参与有效性的法律保障
吴宇
---文章选自法商研究杂志
摘要：现代社会频发的群体性事件与邻避设施建设项目环境影响评价中公众参与的有效性不足不无关系。建设项目环境影响评价公众参与有效性的不足,既有程序性法律规范不完善的原因,也有司法救济不利的原因。因此,必须以公众参与的有效性为基准对现有建设项目环境影响评价的公众参与行政程序规则和司法审查规则加以重塑和完善。一方面,为实现正当法律程序的要求,建设项目环境影响评价审批程序中应当加强公众参与的程度、延长参与的时间;另一方面,为保障公众参与的有效性,必须加强对建设项目环境影响评价中公众参与有效性的实质性审查。以此,建立起建设项目环境影响评价公众参与有效性的法律保障机制。
关键词:建设项目 环境影响评价 公众参与 正当法律程序 司法审查
一、引言
近些年来,围绕着大型化工项目和垃圾焚烧设施项目的选址建设问题在全国爆发了一系列的群体性事件,如 2007 年“厦门 PX 项目事件”、2009 年“广东番禺垃圾焚烧厂选址事件和 2012 年“四川什邡钼铜项目事件”等。这些事件的背后所突显的是“邻避效应”。”邻避效应的产生与邻避设施的建设选址息息相关。邻避设施是指那些与公众有关,但可能对设施周边的环境,居民健康或财产造成威胁,因而普遍受到周边居民反对或抵制的设施,而且这些设施很大一部分是具有公共服务性质的设施.”由于在这些邻避设施的建设选址过程中,建设项目环境影响评价(以下简称环评)的公众参与没有得到满足,或者说环评制度没有发挥其应有的作用,由此引发了群体性事件。在我国现有的公共决策体制结构——“公众参与专家论证、政府决策”——中,决策过程的参与者并非仅限于政府,事实上形成了公众、专家和政府之间决策权分配结构和权利形式的制约机制。°公众参与一直被视为体现协商民主精神的重要制度。2001年生效的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的奥尔胡斯公约》(以下简称《奥尔胡斯公约》)的第 6 条第 4 款关于公众参与的核心精神就是有效参与.在欧盟为实施《奥尔胡斯公约》所制定的《与环境有关的某些规划和项目中公众参与的指令》(2003/35/EC)将公众参与的作用表述为:“在决策过程中有效的公众参与,可使得公众得以获得表达意见和关切的机会,而决策者也得以据此作出相关决策,从而使决策过程更可靠也更透明,并对提高公众的环境问题意识以及支持决策有好处。”2016 年环境保护部颁布的(“十三五”环境影响评价改革实施方案》第 3 部分第8 项明确提出提高公众参与有效性,“将公众意见作为完善和强化建设项目环保措施的重要手段”。但前述的群体性事件中,民众通过诉诸政治化的“集体行动”而进行维权,是因为在现有的治理结构中,参与权、知情权、表达权,监督权的行使受到了体制结构的挤压、D邻避设施的选址纠纷中,由于行政程序规则设计的缺陷和司法救济缺位导致建设项目环评缺乏有效的公众参与,因而引起大规模的群体性事件。”木文旨在分析我国建设项目环评公众参与有效性法律保障机制的不足及其原因,并探讨如何完善保障建设项目环评公众参与有效性的行政程序规则,以及如何建设项目环评和规划环评两个领域,但二者公众参与的法律规则和程序不尽相同,木文主要以建设项目环利用司法审查机制救济公众参与建设项目环评有效性的不足。需要说明的是,虽然我国的环评制度涵盖评的公众参与为分析对象。
二、现行建设项目环评公众参与有效性法律保障的不足及其原因
有效的公众参与意味着能保证公众从决策体系或决定过程中尽可能早地注意到那些影响到他们的建议,清楚地了解通过参与使自己可以对决策作出贡献的事实情况,并有机会和途径参与且使他们的意见被决策者知晓。因此,公众参与的有效性有五个标准:(1)参与时间;(2)参与机会;(3)参与公众提供的地方及传统知识;(4)降低参与各方之间冲突的程度:(5)参与公众对环评行政决策的影响力。以上五个标准的核心在于公众参与过程中公众的利益表达是否充分。其体现在三个方面:参与机会、参与程度和参与时间。在行政决策程序和司法救济过程中,建设项目环评公众参与有效性的这三方面并没有得到保障,导致公众利益没有得到充分的表达。其具体表现及原因如下：
(一)公众参与环境行政决策程序的不足
1.公众参与程序设计的错位
一般认为,环评不仅是以法律.法规或行政规章的形式确定下来从而建设项目方、规划乃至政策制定者必须遵守的一项法律制度,同时也是系统性识别、预测和评估待建项目、区域开发和国家政策实施后可能对环境产生影响(后果)的一项科学技术活动.因此,环评活动即是环境行政决策预防发生环境污染和破坏的科学技术活动。根据环评的这一特征,2002 年《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)、1998 年《建设项目环境保护管理条例》2006 年《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法)),2015 年《环境保护公众参与办法》以及 2006 年《国家环境保护总局建设项目环境影响评价文件阶段:(1)建设单位及其委托的环评机构制作环评材料阶段;(2)环境保护主管部门的审批阶段。根据上述审批程序规定》(以下简称《环评审批程序规定》等规范性法律文件很清楚地将建设项目环评划分为两个批;而后一阶段,即环评审批阶段,只有信息公开和意见反馈才是法律强制要求的必要条件。至于听证会的公众参与是制作环评材料必须具备的部分,如果缺失,属于形式要件不完整,则无法通过后一阶段的审过程。其有两种形式,一是根据公布的信息反馈意见,二是行政机关根据具体情形召开听证会。前一阶段谈会、论证会和听证会”。二是当建设单位提交环评材料,行政机关开始审批时,公众得以参与环评审批的评报告书过程中的公众参与,《暂行办法》第 3章规定了五种参与形式即“调查公众意见,咨询专家意见、座必须编制“公众参与”篇章的法律义务,因此公众可以介人环评报告书的制作过程。对于建设单位编制环立法,建设项目环评过程也存在两个公众参与的时间节点:一是在建设单位制作环评报告书时,由于存在
这一形式,立法上赋予环境保护主管部门自由裁量权,由其自主决定是否召开。从以上的法律规定中不难看出,我国建设项目环评公众参与的程序设计上存在着错位。这导致公众主要参与的不是行政决策环节，而是行政决策之前的资料准备环节,并且制作环评材料阶段公众参与的范围和效力远大于环评审批阶段。
由于建设项目环评的公众参与程序在设计上存在错位,导致其丧失了民主决策的保障功能。建设项目环评审批阶段才是真正的行政决策过程,环评材料制作阶段只不过是为环境行政决策提供资讯的准备过程。从利益代表的立场来看,参与建设项目环评的公众与建设项目方存在着潜在的利益冲突。因此,当存在邻避效应的时候,建设项目选址所在地的周边居民必然反对建设项目。此时,如果让周边居民参与建设项目方组织或建设项目方委托的第三方机构组织的环评,则有关环评结论必然难以反映公众的意见。因为有关单位为使环评通过,其不会让提交审批的材料中存在有阻碍审批的因素。如此,环评报告材料中
公众参与的真实性,有效性难以保证。现有立法在建设项目环评公众参与的程序设计上的厚此薄彼,导致现有的公众参与并非真正意义上的公众参与,正义的天平在不同的利益之间发生了偏向。建设项日环评中公众参程序设计的错位主要源于我国对公众参与制度长期以来的认识和政策态度。我国环评公众参与制度的设计源于 1973 年第一次全国环境保护工作会议上发布的《关于保护和改善环境的若干规定》确立的 32 字工作方针中“依靠群众”这一方针。然而,“依靠群众”与从西方引进的“公众参与”在本质上是有所区别的:前者是指通过对群众加以支持党和政府的决策并与之合作的义务来实施国家法律和党的政策;后者则强调公众在公共决策过程中获得信息、参与协商和听证并对政府设定一系列义务以实现前述目的。。因此,环评公众参与制度的设计之初,从立法目的,作用和方式都没有按照现代意义上的公众参与来设计相关规则。现实中,决策者往往将决策体系外的人当成是宣导或沟通的对象而非程序的主体。这样的立场就决定了我国建设项目环评制度设计的潜在目的是希望将公众参与的部分在制作环评材料过程中加以解决,以避免进入行政决策过程。而这又恰恰与现代公众参与的理念相悖。公开、透明、公众参与构成了现代正当法律程序基本的甚至是不可或缺的内容.℃建设项目环评公众参与的目的在于公众希望对那些可能对其造成环境影响的行政策产生影响。但现行法律规则设计的缺陷却造成了公众参与环境行政决策程序的不足。
2.公众参与形式选择的偏倚
从理论上讲,我国可以在环评报告书审批过程中通过公众参与来弥补专家政治在民主正当性的不足,以此实现环境决策民主化的立法旨意。但是,我国现行建设项目环评公众参与程序的设计却或多或少地忽视了这一旨意。实践中,公众参与形式选择上有用专家论证会和座谈会替代听证会的倾向,偏倚专家参与和非正式参与的形式。例如,在“郑学武、陈天才等 15 人不服被告贵州省修文县生态文明建设局于2012 年 8 月 22 日作出的修环评复字(2012)37 号(关于对修文县城市建设投资开发有限公司(修文县城南片区路网工程建设项目环境影响报告书)的批复》案”中,针对公众参与是否充分这一争议焦点,法院认为建设单位在制作环评报告书的过程中已经通过张贴公告、问卷调查和专家评定等方式开展了公众参与，并且反馈意见不存在较大分歧,因而无需召开听证会。虽然根据我国立法规定,无论是技术专家的参与也化与民主化是一体两面的部分,不能相互替代。好,普通民众的参与也好,都被视作为公众参与,但实际上二者之间是存在本质差别的。行政过程的理性根据现行立法,我国的公众参与包括调查公众意见,咨询专家意见、座谈会,论证会和听证会这五种形式。然而,这五种这所谓的公众参与形式并非都具有真正的公众参与的性质。这五种公众参与形式按参与主体分可为两大类:技术专家参与和普通民众参与。
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